Til: Justis- og beredskapsdepartementet
Tromsø, 12.04.22
HØRINGSSVAR VEDRØRENDE MIDLERTIDIGE ENDRINGER I LOVVERKET SOM FØLGE AV ANKOMST AV UKRAINSKE FLYKTNINGER MED MIDLERTIDIG KOLLEKTIV BESKYTTELSE
ffkf er et landsdekkende kompetansenettverk for bosettingskommuner i Norge, og vi har pr i dag 193 medlemskommuner. Organisasjonen ble stiftet i november 1992, så vi har 30 års jubileum i år. Organisasjonens formål er faglig utvikling av flyktningarbeid[1], hvorpå vi ønsker å fremme denne utviklingen både lokalt og nasjonalt. Videre er det viktig for oss å målbære medlemmenes synspunkter overfor sentrale myndigheter og organisasjoner.
ffkf sin høringsuttalelse må ses i lys av vårt formål, og vi kommenterer derfor kun utvalgte punkter som våre medlemskommuner har vært spesielt opptatt av. Innspill til høringsuttalelsen er innheten fra ffkf sitt landsstyre og våre medlemskommuner.
Det er i hovedsak kapittel 8 våre medlemskommuner har gitt innspill på, og da på følgende punkter:
8.3.3 Kompetansekartlegging og karriereveiledning
Majoriteten av innspillene støtter forslaget om at kompetansekartlegging skal foretas av bosettingskommunen og ikke vertskommunen, og at plikt til karriereveiledning skal bortfalle for dem som har fått opphold etter § 34. Det presiseres imidlertid at dem som har behov for det bør få tilbudet, enten kort tid etter bosetting eller hvis behovet skulle dukke opp på et senere tidspunkt. Dette samsvarer også med innspill ffkf ga i høringen til ny integreringslov, hvor det ble påpekt at kommunene selv har kompetanse til å kunne tilby karriereveiledning og er dermed ikke avhengige av fylkeskommunen for å kunne tilby dette.
Kun en kommune har gitt innspill på at det fortsatt bør være rett og plikt til karriereveiledning: Dette vil være en god kvalitetssikring til at målet i planen står i forhold til formell kompetanse og erfaring, og hindrer differensiering i tilbudet mellom kommunene. Mange er tenkt å skulle gå rett ut i jobb og da bør det kunne være kapasitet til å gi karriereveiledning til de som skal ha introduksjonsprogram.
ffkf støtter forslaget om at §§ 6 og 11 ikke skal gjelde personer som får opphold etter utlendingslovens § 34.
8.3.4 Introduksjonsprogram
Departementet gir klart uttrykk for at det forventes at ukrainske flyktninger skal starte rett i arbeid eller i høyere utdanning, og at de derfor ikke har behov for introduksjonsprogram, eller i så fall et redusert program uten mulighet for forlengelse. Videre bærer også forslagene preg av at mye fortsatt er usikkert, med tanke på hvor lenge ukrainske flyktninger vil ha behov for beskyttelse og opphold i Norge.
ffkf har forståelse for usikkerheten og at det på bakgrunn av dette er behov for tilpasninger i lovverket. Det er første gang utlendingslovens § 34 «treffer» integreringsloven, og da dette oppholdsgrunnlaget tradisjonelt tilsier store ankomster med tenkt kort opphold, bør det kanskje på sikt vurderes innføring av egne, varige regler for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, eller om integreringsloven burde gjelde slik den er også for denne gruppen.
Flere av medlemskommunene har trukket frem erfaringer som ble gjort etter den økte tilstrømningen av asylsøkere i 2015, og i kjølvannet av dette «myten om syrerne» og deres medbrakte kompetanse. ffkf har allerede mottatt tilbakemeldinger fra medlemskommuner som tilsier at medbrakt kompetanse er lavere enn forventet. Departementets forutsetning om at de fleste som kommer fra Ukraina har videregående utdanning og gode engelskferdigheter, og på bakgrunn av dette bør få kort tid i introduksjonsprogrammet, vil kanskje ikke stemme i praksis. Deres sluttmål er foreslått å være arbeid eller høyere utdanning. GSU listen forutsetter imidlertid 1 år på universitetet i tillegg til fulført VGS for å kunne få godkjent studiekompetanse i Norge. Dette vil etter vår erfaring føre at svært mange vil falle utenfor denne kategorien, og vil være nødt til å ta videregående skole i Norge på nytt for å kunne få studiekompetanse.
Rett og plikt
ffkf mener at det er problematisk at man skal innføre rett men ikke plikt til introduksjonsprogram, med mindre det tydeliggjøres hva som skal legges til grunn for at plikt ikke skal være relevant. Det fremkommer andre steder i høringsnotatet at ukrainske flyktninger vil kunne delta i introduksjonsprogram dersom de ikke går rett ut i ordinært arbeid (punkt 12.3.2 økonomiske ytelser til livsopphold). Dersom dette skal være det eneste grunnlag for at en person ikke skal delta i program, bør dette være tydelig.
Dersom det ikke fremkommer tydelig, vil det være mulig for den enkelte å avslå deltakelse, selv om de ikke har mulighet til å forsørge seg selv på annen måte. Det vil si at de da vil kunne velge å motta passiv sosialhjelp fremfor deltakelse i program. Videre vil det også utfordre NAV sin mulighet til å sette vilkår om deltakelse i program, og med det mulighet å sikre egen inntekt.
Det bør også fremkomme tydelig hva som vil skje med retten dersom de avviser deltakelse første gang.
Dagens regelverk tilsier at de som har jobb (og plikt til introduksjonsprogram) skal ha program på minimum 3 måneder, og at jobb da kan være en del av programmet. ffkf ser fordeler ved at den enkelte er tilkoblet et introduksjonsprogram denne tiden, også av andre årsaker slik som eksempelvis informasjon og kunnskap om norsk arbeidsliv.
ffkf mener at også ukrainske flyktninger skal ha rett og plikt til introduksjonsprogram, med mindre det er tydelig presisert at de som har fått ordinært arbeid tilsvarende 100% stilling ikke vil ha rett.
Høyere utdanning
Departementet foreslår at studenter med studieplass i høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning kan ta utdanningen som en del av introduksjonsprogrammet de første månedene, slik at de får noen måneder med introduksjonsprogram før de kan gå over på ordningen for lån og stipend i lånekassen.
Dette er våre medlemskommuner uenig i, fordi det fremstår som lite rettferdig sammenlignet med den øvrige gruppen som bosettes. I tillegg ser det ut som det er behov for økonomisk støtte som skal være hovedargumentet, hvilket også strider med bærende prinsipp ellers i integreringsloven. Det er ikke økonomiske behov som skal styre om du skal delta eller ikke.
ffkf er uenig i at ordinær høyere utdanning skal være en del av introduksjonsprogram for dem med kollektiv beskyttelse.
Varighet
Departementet foreslår at personer som får opphold etter utlendingslovens §34 skal få rett til 6 måneders introduksjonsprogram, uten mulighet til forlengelse.
Våre medlemskommuner gir tilbakemelding om at dette er urimelig, og at programtiden bør kunne utvides. Programtid på kun seks måneder er problematisert av ffkf ved innspill til ny integreringslov, og erfaringene så langt tilsier at det er meget få som oppnår målsetning om arbeid eller utdanning innen så kort tid. Når det så er slik at det i hovedsak er enslige ukrainske kvinner med barn som skal bosettes i første omgang, fremstår det som urealistisk at disse skal kunne sjonglere egen og barns tilpasning, usikker situasjon i hjemlandet, samt skaffe seg jobb eller gå inn i høyere utdanning i løpet av seks måneder. Ved å sette en makstid som foreslått vil NAV måtte rigges for å kunne ivareta denne gruppen innen seks måneder.
ffkf mener at det ikke bør være en makstid på seks måneder for deltakelse i introduksjonsprogram uten mulighet for forlengelse. Forlengelse bør behovsvurderes ut fra den enkeltes situasjon slik som i dag, og ikke ha varighet basert på en generell vurdering av en gruppe.
Deltid
ffkf har ved flere anledninger foreslått mulighet for deltidsdeltakelse i introduksjonsprogram, særlig for personer med helseutfordringer, nedsatt restarbeidsevne og omfattende omsorgsoppgaver. I lovforslaget fremstår det som at det er kommunen som ut fra egen kapasitet skal avgjøre om den enkelte får deltids eller fulltids program. Dersom dette er korrekt forstått, vil forslaget føre til ytterligere forskjeller i kommunenes tilnærminger og ikke å anse som hensiktsmessig.
Våre medlemskommuner er positive til at det skal åpnes for deltakelse på deltid, men påpeker også at dette bør gjelde for alle, uavhengig landbakgrunn, i tillegg til at det bør være andre hensyn enn kommunenes kapasitet som ligger til grunn. Det bør videre ikke være slik at den enkelte kan velge å delta på deltid og motta sosialhjelp for som erstatning for introduksjonsstønad.
ffkf mener at det bør åpnes for mulighet til å delta på deltid i introduksjonsprogrammet for alle som kommunene vurderer ikke har helse til å klare fulltid, eller mulighet til å delta på fulltid grunnet omfattende omsorgsoppgaver. Det bør ikke være opp til den enkelte å avgjøre om de ønsker fulltid eller deltid. Videre bør det klargjøres hvilke kriterier som skal ligge til grunn for deltidsprogram, som ikke henviser til den enkelte kommunes kapasitet.
Standardiserte elementer
Det er kommet tilbakemeldinger om at erfaringen medlemskommunene har gjort seg så langt, er at også ukrainske flyktninger vil ha behov for et tilbud som er tilnærmet ordinært innhold i program. Dette gjelder særlig livsmestring, men også foreldreveiledning.
Høringsforslaget viser at kommunene vil kunne tilby elementene dersom man ønsker det. Dersom det er opp til den enkelte kommune, vil dette gi ulikt tilbud ut fra hvilken kommune man bosettes i.
ffkf mener «migrasjon, helse og mangfold» bør være en del av introduksjonsprogrammet for ukrainske flyktninger.
Integreringskontrakt
ffkf har ved høring til ny integreringslov uttrykt misnøye med innføring av integreringskontrakt, et byråkratisk krav og dokument som har liten og ingen funksjon. Vi har de samme tilbakemeldinger fra medlemskommunene til denne høringen. Som en av landets fem største kommuner uttrykker det: «veldig positivt at gjøkungen integreringskontrakt sparkes ut av redet, det er ikke et sekund for tidlig!»
ffkf støtter forslaget om at integreringskontrakt skal utgå for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, og at dette og skal være tilfellet for øvrige deltakere i introduksjonsprogrammet.
Språktilbud
De forslåtte endringene til norskopplæring anses ikke integreringsfremmende, og tar heller ikke høyde for at flyktninger ikke er en homogen gruppe, det gjelder også ukrainske flyktninger. Dette er ikke arbeidsinnvandrere, de har flyktet fra krig, og de trenger stabilitet og opplæring. Norsk er nøkkelen til integrering og jobb i Norge.
Forslaget medfører at mange ukrainske flyktninger får løs eller ingen formell tilknytning til det norske samfunnet. Dersom disse ikke finner seg en jobb innen kort tid, noe som vi vet er svært vanskelig i Norge, vil de bli en del av NAV-systemet. Om da krigen viser seg å bli langvarig vil ukrainske flyktninger komme til skolebenken etter ett år, kanskje med mistro til det norske systemet. Og først da skal de begynne å lære seg norsk. Alternativt vil ikke NAV vente med å kreve norskopplæring for den enkelte, dersom språk står i veien for arbeid. Det vil i så tilfellet medføre dobbeltarbeid, og flyktningene blir «kasteballer».
Alle innspillene som ffkf har mottatt gir tydelig uttrykk for at alternativ to er det beste av forslagene. Det anmerkes likevel at heller ikke dette er et godt forslag.
Våre medlemskommuner mener det er viktig at også ukrainske flyktninger lærer seg norsk, og at det er kvalitet på opplæringen de får. Videre er det også trukket frem at dersom opplæringen er frivillig er det erfaringsmessig grunn til å tro at ikke mange vil delta.
Det er viktig at læreplanen i norsk etter integreringsloven blir lagt til grunn for opplæringen, blant annet fordi det vil være helt nødvendig for den avsluttende norskprøven, som myndighetene krever til opphold, høyere utdanning og arbeidsliv. Dette anses å være en plikt kommunen har, og som også bør ligge til grunn for vurderingene kommunen har gjort når de har meldt inn bosettingskapasitet.
Det er også tydelig i innspillene at mange medlemskommuner mener det bør være en plikt for den enkelte å gjennomføre norskopplæring, med tanke på faren for utnyttelse i arbeidslivet av useriøse aktører på utkikk etter billig arbeidskraft. Informasjon om rettigheter og plikter i arbeidslivet er sentralt i introduksjonsprogrammet. Derfor mener medlemskommunene at også samfunnskunnskapsopplæringen bør være en del av opplæringen, også for ukrainere.
ffkf har også mottatt innspill på at krav til oppnådd norsknivå bør utgå, også for andre flyktninger. Når det gjelder sistnevnte er dette et forhold ved loven det har vært stor faglig motstand mot, i og med at norskkravene som settes er urealistiske. Vi synes departementet skal være varsom med å fjerne de delene av loven som har et element av kravtenkning rundt flyktninggruppen som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse, da det fort kan fremstå som at det ikke er viktig å stille krav nå som det er snakk om europeiske flyktninger. Da bør man heller vurdere å fjerne disse delene av loven helt, for alle type flyktninger.
Ukrainske flyktninger bør også få muligheten til en god og likeverdig norskopplæring uansett hvor de blir bosatt. Dette gjøres best gjennom å følge den gjeldende integreringsloven. Fleksibiliteten kan ivaretas gjennom små endringer i eksisterende lovgivning. Kommunene har god erfaring i omstilling innenfor dette området, og mange kommuner er godt i gang med å bygge opp organisasjonen igjen.
ffkf mener alternativ to er det beste forslaget, men at heller ikke dette forslaget er godt. Dersom det skulle innføres en rett og plikt til introduksjonsprogram for dem som ikke går rett ut i ordinær jobb, vil plikt til norskopplæring følge som en del av minimumsinnholdet. Det bør være en plikt for kommunen å gi tilbud om en fleksibel opplæring kort tid etter bosetting.
Andre kommentarer:
Endringer opplæringsloven
Når det gjelder rettet til videregående opplæring bør det ikke finnes løsninger innen gjeldende regelverk for å kunne foreta inntak av ukrainske ungdommer i videregående skole fortløpende.
ffkf mener det er behov for et nytt regelverk som gjelder for alle ungdommer, som gjør at ungdommer tas inn i videregående opplæring fortløpende uten å vente på neste opptaksperiode. Videre ønsker ffkf at forenklet yrkesgodkjenning skal bli mulig for alle flyktninger, uavhengig landbakgrunn.
Når det gjelder forenklet yrkesgodkjenning i noen yrker, selv om utdanningsdokumenter mangler (s. 98 i høringsforslaget) er det positivt. Det er imidlertid meget betenkelig at dette kun skal gjelde ukrainske flyktninger, selv om man kan gå ut ifra at yrket kanskje er mer liket norsk utdanning.
Varighet på ukrainske førerkort
ffkf har fått tilbakemelding om at ukrainske førerkort pr i dag vil være gyldig for en tremåneders periode etter ankomst Norge. Dersom denne perioden ble forlenget ville det gi større mulighet for mobilitet og arbeid i kommuner hvor offentlig transport går sjeldnere.
Ønsket midlertidig forskrift til barneloven
ffkf har ved henvendelse til Barne- og familiedepartementet i 2020 og til Arbeids- og inkluderingsdepartementet i 2022 påpekt utfordringer ved automatisk registrering av delt/ ukjent foreldreansvar ved bosetting av enslige med barn.
Vi vet så langt at det er mange kvinner med barn blant ankomne ukrainske flyktninger. Problemstillingen er derfor fortsatt dagsaktuell. Dersom det ikke er mulig å fremskaffe dokumentasjon fra forelderen som ikke er i Norge, og før rettsapparatet har fått behandlet sak om eneansvar, vil den som bosettes ikke kunne gjøre følgende:
- Hente ut medisiner eller ta beslutninger knyttet til medisinsk behandling av barnet
- Foreta skolevalg på vegne av barna
- Barna vil ikke kunne få reisedokument
- Det kan ikke opprettes bankkonto for barna
ffkf ønsker at det kan fastsettes midlertidig foreldreansvar alene for den forelderen som kommer til Norge og har barna med seg. På den måten vil foreldrene og barna få de samme mulighetene og rettighetene som andre foreldre, uten at rettssystemet må belastes. Varigheten bør være lik som den midlertidige beskyttelsen. En slik ordning vil også sikre at dersom den andre forelderen kommer til Norge, ikke opplever å være fratatt foreldreansvaret.
Til slutt ønsker ffkf å kommentere at det forventes å skape noe friksjon blant flyktningene i den enkelte kommune, dersom det blir for store avvik i forhold til hva som er forventinger og krav, og rettigheter og plikter blant ukrainske flyktninger og den øvrige flyktningepopulasjonen. Videre er det allerede kommet innspill på at det ser ut til at det som har vært problemstillinger over lang tid for allerede bosatte flyktninger, vil løse seg meget raskt for ukrainske flyktninger. Her tenkes det særlig på mulighet til å kunne få tilgang til BankID/annen offentlig digital ID som gjør at man får lett tilgang til offentlige tjenester digitalt.
På bakgrunn av dette ønsker ffkf i utgangspunktet så få særordninger som mulig for dem med midlertidig kollektiv beskyttelse, og at endringer som anses hensiktsmessig for denne gruppen også kan vurderes hensiktsmessig for de allerede bosatte og andre flyktninger som vil komme i fremtiden (som ikke er ukrainske).
Til slutt er det også viktig å påpeke at kommunene i stor grad har omstillet seg og ønsker forutsigbarhet, og at enkelte av forslagene som fremmes i høringsforslaget vil medføre det motsatte. Frivillige tilbud og rettighet uten plikt, tilsier at kommunen vil få utfordringer med å kunne planlegge og dimensjonere for tilbudene som skal gis. Kommunene har gitt tilbakemelding om sin bosettings-kapasitet på bakgrunn av vurderinger om muligheter for bolig, norskopplæring, utdannings- og kvalifiseringstilbud samt arbeidsmarked. Med dette anses kommunene som klare for å gi det tilbudet som er nødvendig for å sikre en kvalitetsmessig god integreringsprosess, også for ukrainere.
Vennlig hilsen
Vanja Jensen
Leder ffkf
[1] Flyktningarbeid defineres i denne sammenheng å omfatte både bosettings-, introduksjons-, og integreringsarbeid.